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约翰斯·霍普金斯大学国际经济学副教授菲利普·坎潘特和波士顿大学经济学教授雷蒙德·费斯曼在彭博的文章中指出，一旦美国政府治理方式从“基于明确制度和法律的规则”，逐渐变为“靠个人谈判和关系的交易”，就很难回头了。
1976年，毛泽东因帕金森病去世，将接力棒交给邓小平。在毛泽东领导下的大跃进和文化大革命造成严重灾难之后，邓小平将中国带入了截然不同的方向。他在1980年代推动的改革，被认为帮助中国实现了数十年极为迅猛的增长。
这种巨大转变，无论方向如何，更常见于由单一领导人统治的政权，政治学者称其为个人化政治体制。
在中国，最高领导人受到的限制很少，从毛泽东到邓小平的转变因此显得尤为关键。这个国家的命运，很大程度上取决于掌权者的个人意志。
民主国家的公民常喜欢指出，像毛泽东建立并交给邓小平的个人化政治体制，不如民主政体能为民众带来福祉。从长期、平均来看，这种观点很可能是对的。但事情没那么简单。历史上也有不少例子显示，个人化体制在一段时间内似乎也“奏效”。
比如邓小平治下的中国，李光耀治下的新加坡，朴正熙领导的韩国，苏哈托统治下的印尼：这些专制和个人化领导下的国家，在一段时期内都经历了经济高速增长。
现有证据显示，个人化政治体制往往会导致经济表现的波动更大。换句话说，结果的可能范围更广。
2005年，经济学家本杰明·琼斯和本杰明·奥尔肯进行了一项研究，分析政治领导人意外去世后对经济表现的影响。在民主制度下，当领导人去世，比如林登·约翰逊接替约翰·肯尼迪之后，经济并未出现系统性的变化。但当专制领导人去世后，经济结果往往发生剧烈变化：有时是好转，有时是恶化。
当领导人不受约束时，就只能靠运气：也许你会碰上一个“好”领导人，治理有方。但也许会碰上一个糟糕的领导人。
在没有约束的情况下，结果的不确定性加大，灾难发生的风险也随之上升。历史表明，好运不会长久。
总统权力失控
特朗普执政的头两个月节奏极快，签署了超过90项行政命令。特朗普解雇独立官员，几乎关闭了美国国际开发署，与法官发生冲突，并授权埃隆·马斯克担任政府新任“首席削减成本官”。
马斯克被任命为“政府效率部”的负责人——这是一个法律地位不明确、界定含糊的机构。他目前在大量政府机构中活动，自由调取财政记录，推动大规模裁员。
这些看似零散的举措有一个共同点：都是总统及其亲信单方面行动的表现。
虽然许多美国总统都曾试图扩张行政权力，但特朗普政府在宣称总统权力最大化方面的积极程度，以及挑战司法体系的胆量，在历届政府中都极为罕见。
更值得注意的是，特朗普几乎没有遭到来自立法机构的反对。共和党掌控的国会在总统各项举动面前，基本放弃了制度性抵制。相比之下，司法系统更为活跃，但其执行力有限。
特朗普政府的议程，加上缺乏来自国会的制衡，实际上是一场试图将权力集中于总统及其亲信（如马斯克）手中的行动。
如果这一做法得逞，那么原本在三权之间基于规则制定政策的体系，将被少数人拍板决定的体制所取代。
美国人觉得自己运气好吗？
要理解个人化体制的风险，不妨设想一下对特朗普和马斯克最乐观的情形。尤其考虑到特朗普几乎不加约束地赋予马斯克权力，我们就以马斯克为例。
假设你相信，马斯克在私营领域的成功完全可以移植到公共管理中，并且他对公共部门现状的判断是准确的。也许因此你预期，美国国内生产总值将在马斯克不受限制的权力操作下获得大幅提升。
但即使这个赌注如他最忠实的支持者所期望的那样成功，之后又会怎样？我们能一直指望，总会碰上这样一个适合被赋予无限权力的人吗？
实际上，如果你真的相信马斯克是唯一适合管理政府的人，那么接下来的人只可能更糟。
有一种回应可能是：如果马斯克的继任者无能，甚至更糟，选举机制可以起到约束作用。也就是说，如果未来的总统领导不力或任用不当，选民可以把他们赶下台。
但这种看法忽略了另一个层面的不确定性：一旦转向个人化体制，民主就不再是理所当然的存在。你无法在取消制衡的同时，还指望政治能继续遵循原有的规则进行。
从规则到交易
美国政府如今正朝着“通过交易治理”的方向转变，而特朗普自诩为“交易艺术”的大师，无疑对这种方式青睐有加。这与法治形成鲜明对比。法治之下，立法通过有序的政策制定流程出台相应法规。
个人化体制的第一个风险如前所述，是一切太过依赖掌权者是谁。第二个风险是，没有任何一个领导人，即使再聪明，也无法做出所有决策。
当法治被行政首脑的个人意志所取代时，这种随意性就会渗透到日常事务之中。
研究人员玛丽·霍尔沃德-德里梅尔和兰特·普里切特，在一项题为《发展中世界的商业运作方式：交易还是规则》的研究中记录了这一现象。他们指出，尽管所有政府中都存在政治博弈和不确定性，但低收入国家更容易被“交易”主导。
他们的论文举了一个例子：某个企业要申请建筑许可。在基于规则的体系中，申请所需材料会事先明确说明，流程或许快或慢，但基本是可预测的。没有讨价还价的空间，因此腐败的可能性也更小。
但在很多低收入国家，作者指出，规则只是“谈判的起点”——企业和政府之间实际上是在做交易。治理模式一旦转为交易，就会带来不确定性，并限制经济机会，从而对投资和增长造成损害。只有那些关系深厚的人才有资格参与。
这是权力不受约束的领导人所带来的必然结果。缺乏清晰规则的状况会层层下传，赋予成千上万的官僚独断专行的权力。在法治缺失之处，腐败就会滋生。
交易的代价
在这样一个充满不确定性、靠交易运作的世界里，成功的方式就是讨好掌权者。如果交易能够取代繁琐税务制度，也许听上去还不错——说不定还能让商业运转更顺畅。
但证据显示，事实恰恰相反。2000年，经济学家魏尚进的一项研究指出，腐败比税收更会打击投资，正是因为腐败变化无常、无法预测。
政治层面的影响比经济层面更加令人担忧。把巨大的权力集中在交易链条顶端的少数人手中，会使他们变得难以被撼动。
如果企业的成功必须靠掌权者的庇护，那些人就能借此积累自己的政治资本——从竞选资金到媒体支持。
此外，不受限制的权力也抬高了掌权的利害关系。如果掌权者可以随意推行任何政策，而且一旦上台就很难被赶下台，那政治对立双方都会把选举失败看作生死之战。由此可能带来更多政治动荡。
而正如已故著名经济学家阿尔贝托·阿莱西纳在1990年代中期与同事们所记录的，政治不稳定会拖累经济增长。
简而言之，社会科学的教训是：好的经济政策既取决于内容，也取决于制定过程。如果美国真的走向一个不受约束、以个人为核心的政策制定体系，长期代价将极其高昂。
美国拥有世界历史上最繁荣的经济，这并非偶然——而是建立在相对制度化、以规则为基础的体系之上。
一旦这个体系被摧毁，可能再也无法重建。
