化债大年，地方债的七大新特征lg...

本文来自格隆汇专栏：业谈债市，作者：杨业伟 王春呓

主要观点

截止12月25日，2024年新增一般债发行6986亿元，新增专项债发行40032亿元，新增债基本发行完毕，加上普通再融资25724亿元，特殊再融资债25018亿元，2024年发行地方债97761亿，净融资68003亿元。从今年地方债市场来看，几个特征值得关注：

第一，化债地方债发行规模大幅提升，8000新增专项债+4000亿结存限额+2万亿再融资专项债。按照化债计划，2024-2026年每年安排2万亿专项债用于置换隐性债务，2024-2028年每年从新增专项债中安排8000亿元专门用于化债。此外，2024年从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，支持地方化解存量债务和消化拖欠账款。其中2024年的2万亿化债专项债已经发行完毕。12月20日，用于偿还存量债务的特殊再融资债发行4890亿元，缺少“一案两书”的新增专项债发行8523亿元，基本符合全年的化债计划。

第二，2024年化债额度分配或主要取决于各地隐债规模及财力情况，而2023年对重点地区倾斜较多。具体看各地的化债额度分配：1）用于化债的新增专项债，全国平均比率为21%，化债重点地区的比率整体较高，为32%，而非重点地区为19% 2）对于2万亿化债专项债，江苏、贵州、四川、湖南、山东、河南等地发行规模较大，或主要与地方隐债规模及财力相关。3）2024年非重点地区获得的化债额度明显提升，加总三类化债地方债，重点地区占比32%，而2023年特殊再融资额度重点地区额度占70%。

第三，2024年专项债发行节奏慢于往年。2023年四季度大规模发行新增国债、特殊再融资债，占据了较大工作量，也导致2024年初发行专项债的紧迫性下降。2月监管部门组织申报2024年首批专项债项目，较往年滞后约1个季度。叠加近些年专项债项目审核趋严，可能导致专项债审核周期较长。2024年上半年，新增专项债仅发行38%，明显低于2022年85%、2023年58%的同期水平，进入三季度，新增专项债发行才开始提速。

第四，地方债发行期限明显拉长，特殊再融资专项债加权平均期限达18.73年。截止12月25日，2024年发行地方债加权平均期限14.43年，较2023年的12.39年明显拉长，其中一般债从7.38年拉长至8.43年，专项债从15.20拉长至16.04年。从资金用途来看，新增债、再融资债与2023年变化不大，特殊再融资债发行期限大幅拉长，加权平均期限从2023年的8.56年拉长为17.60年，其中特殊再融资债专项债从12.02年拉长至18.73年，主要是长期债券比重提升，2万亿化债专项债中10年及以上占比88%，其中30年期占比30%。

第五，发行利差收窄，发行成本下降。2024年月地方债平均发行利差8.4bp，2023年平均发行利差为14.3bp，地方债发行成本进一步下降。并且2024年地方债发行受供给冲击的影响有限，2023年4季度地方债发行高峰中利差明显走扩，10-11月地方债发行利差均大于20bp，地方债发行利差明显走阔，而2024年11月-12月化债专项债超预期发行，平均利差仍在10bp以内。

第六，区域发行利差分化。地方债整体发行利差收窄，但区域间发行利差仍有分化。例如，11月云南、贵州、新疆、青海等地的平均发行利差在10bp以上，而同期福建、浙江、宁波等地利差在4-5bp左右。我们将中标加点大于等于15bp定义为“发飞”，2024年地方债发飞主要集中在河南、贵州、江西、内蒙古、新疆等欠发达地区。

第七，地方债成交量继续增长，换手率稳步提升。2021年以来，地方债的年度成交量和换手率持续上升，2024年1-11月地方债成交规模17.2万亿，较2023年同比增长29.4%，换手率从35%提升至40%。在城投融资受限、机构欠配、票息资产压缩的环境下，地方债的流动性进一步提升。分区域来看，湖南、山东、天津、重庆的换手率较高，2024年1-11月换手率在50%以上。

展望2025年，预计新增一般债额度变化不大，新增专项债4.6万亿，总发行和净融资小幅增加。2022-2024年新增一般债限额均为7200亿元，在中央加杠杆的基调下，预计2025年一般债额度变化不大，新增专项债额度假设在2023年3.8万亿的基础上，新增8000亿用于化债，总额度4.6万亿。2025年地方债到期3.0万亿，假设再融资债接续比为2022-2024年平均水平（87.5%），则2025年发行普通再融资债2.6万亿。再加上2万亿的化债专项债，2025年地方发行量约10.0万亿、净融资6.9万亿，较2024年发行9.7万亿、净融资6.8万亿，有小幅增加。

近期专项债项目审批权限下放，专项债发行节奏有望加快，但也要综合考量地方配套能力、债务约束，发行节奏有待观察。近期国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，提出开展专项债券项目“自审自发”试点，试点地区报经省级政府审核批准后可立即组织发行专项债券。试点地区共15个，2020-2024年发行新增专项债占比在52-58%。此外，《意见》提到扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，并提升专项债用于资本金比例，专项债发行节奏有望加快。但同时，2024年10月仍有2.3万亿专项债资金未使用，可能影响地方年初的资金需求。此外，专项债项目审批还需综合考量地方配套能力、债务约束等，因此实际的发行节奏仍有待观察。

风险提示：政策变化超预期、数据统计口径存在误差、地方债供给超预期。

1. 2024年地方债市场回顾

2024年地方债累计发行9.78万亿，特殊再融资债供给放量，到期规模有所减少，净融资提升至6.80万亿，再融资债对到期地方债的接续比为86.4%。截止12月25日，2024年新增一般债累计发行6986亿元，新增专项债累计发行40032亿元，今年新增债基本发行完毕，加上发行普通再融资25724亿元，特殊再融资债25018亿元（包含用于偿还存量债务和偿还存量隐性债务），2024年累计发行地方债97761亿，较2023年有所增加。

2024年到期地方债29758亿元，较2023年到期规模下降，因此2024年地方债净融资额提升，至68003亿元。对于到期地方债，2024年发行普通再融资债25724亿元，再融资债对到期地方债的接续比为86.4%，较2023年的89.8%小幅下降。从今年地方债市场来看，几个特征值得关注：

第一，2024年是化债大年，化债地方债发行规模大幅提升，8000新增专项债+4000亿结存限额+2万亿再融资专项债。按照化债计划，2024-2026年每年安排2万亿专项债用于置换隐性债务，2024-2028年每年从新增专项债中安排8000亿元专门用于化债。此外，从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，支持地方化解存量债务和消化拖欠账款。

如财政部所言，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施。其中2024年的2万亿化债专项债发行节奏超预期，在11月下旬-12月上中旬集中发行完毕。截止12月20日，募集资金用途为偿还存量债务的特殊再融资债累计发行4890亿元，其中可能包含2023年地区的剩余额度，缺少“一案两书”的新增专项债累计发行8523亿元，基本符合全年的化债计划。

第二，2023年特殊再融资债对化债重点地区额度倾斜较多，而2024年的化债额度分配或主要取决于各地隐债规模及财力情况。具体来看化债专项债的地区分布：1）对于缺少“一案两书”的新增专项债，用于化债的新增专项债全国平均比率为21%，化债重点地区的比率整体较高，为32%，而非重点地区为19%，重点地区中贵州、辽宁、青海、宁夏的化债比率都在70%以上。

2）对于2万亿化债专项债，江苏、贵州、四川、湖南、山东、河南等地发行规模较大，或主要与地方隐债规模及财力相关。3）相较2023年，非重点地区获得的化债额度明显提升，加总三类化债地方债，重点地区占比32%，而2023年特殊再融资额度明显倾向重点地区，重点地区额度占70%。

并且根据多地公布的2024-2026年置换存量隐性债务的专项债下达限额来看，基本与2024年的额度保持一致，预计多数地区三年额度相同。

第三，2024年专项债发行节奏慢于往年。重要影响因素是2023年四季度大规模发行新增国债、特殊再融资债，占据了较大工作量，也导致2024年初发行专项债的紧迫性下降。根据21世纪经济报道，2月监管部门组织申报2024年首批专项债项目，较往年滞后约1个季度。

并且近些年，财政部、发改委加大了对专项债项目审核力度，专项债审核周期较长可能也导致专项债发行较慢。2024年上半年，新增专项债累计发行仅1.5万亿，发行进度38%，明显低于2022年85%、2023年58%的同期水平，进入三季度，2024年新增专项债发行才开始提速。

第四，地方债发行期限明显拉长，特殊再融资专项债加权平均期限达18.73年。截止12月25日，2024年发行地方债加权平均期限14.43年，较2023年的12.39年明显拉长，其中一般债从7.38年拉长至8.43年，专项债从15.20拉长至16.04年。

从资金用途来看，新增债、再融资债与2023年变化不大，特殊再融资债发行期限大幅拉长，加权平均期限从2023年的8.56年拉长为17.60年，其中特殊再融资债专项债从12.02年拉长至18.73年，主要是长期债券比重提升，2万亿化债专项债中10年及以上占比88%，其中30年期占比30%。

第五，发行利差收窄，发行成本下降。地方债定价以国债为锚，随着债券收益率趋势下行，地方债与国债利差相应收窄，2024年月地方债平均发行利差8.4bp，2023年平均发行利差为14.3bp，地方债发行成本进一步下降。并且2024年地方债发行受供给冲击的影响有限，2023年4季度地方债发行高峰中利差明显走扩，10-11月地方债发行利差均大于20bp，地方债发行利差明显走阔，而2024年11月-12月化债专项债超预期发行，平均利差仍在10bp以内。

第六，区域发行利差分化。地方债整体发行利差跟随利率下行趋势收窄，但区域间发行利差仍有分化。例如，上半年，云南、内蒙古、贵州等地的地方债发行利差明显高于其他区域，11月，云南、贵州、新疆、青海等地的平均发行利差仍在10bp以上，而同期福建、浙江、宁波等地的利差在4-5bp左右。

由于区域金融资源薄弱，银行承接能力有限，部分欠发达地区更容易出现地方债“发飞”的现象，我们将中标加点减投标下限大于等于15bp定义为“发飞”，2024年地方债发飞的区域主要有河南、贵州、江西、内蒙古、新疆等经济欠发达地区。

第七，地方债成交量继续增长，换手率稳步提升。地方债已成为我国债券市场第一大债券品种，但由于持有机构以银行、保险等配置盘为主、市场化定价程度不足、个券差异较大等原因，地方债的成交活跃度不高。

2021年以来，地方债的年度成交量和换手率持续上升，2024年1-11月地方债成交规模17.2万亿，较2023年同比增长29.4%，换手率从35%提升至40%。在城投融资受限、机构欠配、票息资产压缩的环境下，地方债的流动性进一步提升。分区域来看，湖南、山东、天津、重庆的换手率较高，2024年1-11月换手率在50%以上。

2. 2025年地方债市场展望

预计2025年新增一般债额度变化不大，新增专项债4.6万亿，总发行和净融资较2024年小幅增加。发行量方面，2022-2024年新增一般债限额均为7200亿元，在中央加杠杆的基调下，预计一般债额度变化不大，我们假设2025年新增一般债额度仍为7200亿元，新增专项债额度假设在2023年3.8万亿的基础上，新增8000亿用于化债的额度，则2025年新增专项债额度4.6万亿。

普通再融资发行规模由到期量决定，2025年地方债到期3.0万亿，假设再融资债接续比为2022-2024年平均水平（87.5%），则2025年发行普通再融资债2.6万亿。再加上2万亿的化债专项债，2025年地方发行量约10.0万亿、净融资6.9万亿，较2024年发行9.7万亿、净融资6.8万亿，有小幅增加。

专项债项目审批权限下放，地方债项目审核效率将加快。2024年12月25日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（下称《意见》），开展专项债券项目“自审自发”试点，试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券。试点地区共15个，包括北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省。2020-2024年，以上试点地区发行新增专项债占比在52-58%。

扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围。《意见》中还提到，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金，这有利于地方债因地制宜申报项目。

在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，并且将各省专项债券用作项目资本金的比例从25%提高至30%，有望提升财政资金的投资撬动作用。

专项债发行节奏有望加快，但也要综合考量地方配套能力、债务约束，发行节奏有待观察。《意见》中提出，加快专项债券发行进度，各地要在专项债券额度下达后及时报同级人大常委会履行预算调整程序，提前安排发行时间。统筹把握专项债券发行节奏和进度，做到早发行、早使用。

随着试点地区审批权限下放，专项债审批流程简化，拓宽专项债投向领域，扩大专项债用作项目资本金范围并提升专项债用于资本金比例，专项债发行节奏有望加快。

但同时，由于2024年专项债发行进度较慢，10月仍有2.3万亿专项债资金未使用，可能影响地方年初的资金需求。此外，专项债项目审批还需综合考量地方配套能力、债务约束等，因此实际的发行节奏仍有待观察。

风险提示

政策变化超预期、数据统计口径存在误差、地方债供给超预期。

本文节选自国盛证券研究所于2024年12月27日发布的研报《化债大年，地方债的七大新特征》，分析师：

杨业伟 S0680520050001 王春呓 S0680524110001