国务院改革专项债！扩大专项债券用作项目资本金范围，低空经济、量子科技等纳入；实行投向领域“负面清单”管理；开展“自审自发”试点lg...

12月25日晚间，市场迎来利好消息。国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》旨在更好发挥专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，提出7方面17项举措。

划重点

1、实行专项债券投向领域“负面清单”管理。

将完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目纳入专项债券投向领域“负面清单”，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。

2、扩大专项债券用作项目资本金范围。

在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等纳入专项债券用作项目资本金范围。提高专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

3、做好专项债券项目融资收益平衡。

对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。

4、开展专项债券项目“自审自发”试点。

下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。

5、加快专项债券资金使用和项目建设进度。

省级财政部门要建立定期调度机制，加强与同级发展改革部门和项目主管部门分工协作，层层压实责任，督促市县财政部门及时拨付已发行专项债券资金，督促项目主管部门和项目单位加快资金使用。省级发展改革部门要会同有关方面加强在线监测、调度督促和现场检查，分级分类做好要素保障，推动项目加快开工建设，尽快形成实物工作量。

6、开展政策实施动态评估。

国家发展改革委联合财政部会同有关方面加强对专项债券投向领域和用作项目资本金范围、优化专项债券项目审核机制等方面政策实施的跟踪评估，适时动态调整专项债券投向领域“负面清单”和用作项目资本金范围“正面清单”。对专项债券项目“自审自发”等试点政策，要及时报告试点工作进展情况，适时研究调整试点范围。做好专项债券政策解读和业务培训，运用典型案例引导各地加强专项债券管理，提高政策实施效能。

广发证券资深宏观分析师吴棋滢指出，总体来看，《意见》一是大幅扩大了专项债的投向领域和资本金使用范围；二是扩大了专项债偿付的安全边际，为未来专项债规模打开空间上限创造了条件；三是下放部分地区专项债审批自主权、明确往年通过申请的在建项目无需重复申报、并从一年一审变为“常态化申报、按季度审核”。这三项改革有助于解决近年专项债符合条件的项目缺乏、发行节奏偏慢的堵点，有助于显著提升专项债使用效率。对金融市场来说，一则需要关注改革对于明年财政节奏的影响；二则需要关注可能受益于专项债“扩容”的行业。

粤开证券首席经济学家罗志恒表示，扩大专项债投向领域并实行负面清单管理，实际上就扩大了专项债的使用范围，有利于地方政府能更快地找到合适的项目，避免了“资金等项目”的现象，有利于让财政资金尽快形成实物工作量，推动经济回升向好。而下放专项债项目审核权限的前提是选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区，对于这些区域，产业基础较好、管理相对完善，下放审核权限能提高资金和项目的使用效率，减少在途时间，对于支持经济大省挑大梁也非常有帮助。这些机制的完善增加了地方自主权，提高了发展的积极性，有利于扩大内需稳增长、优结构、补短板。

专项债管理机制优化有何影响

吴棋滢分析，《意见》带来的最大变化是专项债券投向领域由原先的“正面清单”+“负面清单”管理，改为仅“负面清单”管理。“负面清单”之外皆可申请专项债券资金。这就意味着各省在申请专项债时，可更方便因地制宜申报项目，投向将更多元，更易寻找适合本地区的特色项目。在她看来，这将有利于缓解近年来专项债所面临的部分地区缺乏符合条件项目的现状。

《意见》带来的另一变化是扩大专项债券用作项目资本金范围，增加新兴产业基础设施、传统基础设施智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等领域，并将各省资本金使用上限自25%提升至30%。在这些增加领域中，较为集中的一是新兴产业基础设施，这有望带来“新基建”的新一轮升温，以科技相关的基础设施建设带动产业创新的加快；二是城市更新的扩容，旧改、棚改、城中村改造等，这有望在2025年提升各省财政撬动投资的能力。

《意见》进一步优化专项债项目的收益平衡问题。除项目收入、政府性基金预算收入外，明确了调度其他项目收入、项目单位资金和专项债券项目财政补助资金用于偿还专项债本息，严防专项债券偿还风险。近年来国债与地方债付息支出比重逐年增大，专项债付息占第二本账的比重上升；省际分化趋势也愈发明显，存在一定的潜在风险。本次《意见》确定了省级政府承担兜底责任，并强调可安排财政补助资金偿还本息，意味着或将可通过第一本账一般公共预算收入（以税收收入为主）偿还专项债，这不仅扩大了专项债偿还的安全边际，还扩大了未来专项债规模提升的空间。

《意见》指出开展专项债券项目“自审自发”试点，省级政府批准后不再报发改委和财政部审核。试点主要针对对经济大省（近年来10个经济大省专项债额度占比约54%）。对试点省份外的地区，前期已通过发改委和财政部审核的在建项目，将纳入“绿色通道”机制，无需重新申报。此外，专项债审核节奏也从原先的一年一审（通常集中于四季度）改为“常态化申报、按季度审核”，这也将有效加快专项债项目审核效率。需要注意，过去“绿色通道”偏窄、大部分在建项目需年年申报，存在申报不通过的可能性，是专项债发行较缓的原因之一；而原先的一年一审制度对审核效率也是一个考验，分散至季度将提高申报和审核的效率。

《意见》强调，要加快专项债券发行使用，“早发行、早使用”，尽快形成实物工作量。因此，2025年专项债发行节奏预计将较2024年明显前置。2024年专项债发行高峰位于8-9月，导致10月初仍有2.3万亿元专项债还未使用，部分项目开工可能将延至明年初。而本次改革意味着，未来再次出现这类情况的概率将有所下降，即2021年、2024年专项债项目推至明年建设的情况将有所减少。我们预计这一政策的效应在明年3月开工季将陆续形成。