中诚信国际：重点省份债务增量控制政策落地，严控新增及规范在建政府投资项目lg...

要点

●文件要点：根据市场信息，近期国务院办公厅印发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》的通知（国办发〔2023〕47号）（以下简称“《管理办法》”）。《管理办法》指出，12个重点省份在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目，以控制债务风险。

●背景探究：《管理办法》提出重点省份要严控新建及规范在建政府投资项目，属于系列债务化债措施的细化，亦是在存量地方债务风险得以阶段性缓释后，债务增量控制具体措施的开始落地。进一步看，随着我国经济转为高质量发展阶段，基建投资对经济拉动的边际递减情况显现，重点省份基建投资乏力的同时亦产生较重的债务负担，与其GDP体量和社融增速有所不符，并面临地方债务风险较高，还本付息压力较大等问题。因此严控新增政府投资是当前重点省份切实防范化解地方债务风险的必要举措。

●分析与思考：本次重点省份严控新增及规范政府投资项目体现出中央化债的决心，旨在限制政府投资支出，从源头上控制债务增量，短期内将对重点省份的经济发展产生一定影响；在政府投资受限的情况下，民间投资参与度将进一步提高，这也对平台企业与民间资本的新合作机制提出更高要求；传统基建项目将加速清退，虽利好平台企业投资减负，但需做好存量项目的处置工作，并警惕“处置风险的风险”；随着《管理办法》落地，部分平台企业或将面临地位边缘化的风险及更大的存量债务滚续难度，但同时亦将倒逼平台企业加速推进转型。

主要关注因素

根据市场信息，近期国务院办公厅关于印发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》的通知（国办发〔2023〕47号）。《管理办法》指出，12个重点省份^[1]要全力化解地方债务风险，在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。具体来看，本次《管理办法》的重点是要严控新建传统基建项目、规范清理在建项目、支持保障重大项目及压实省级政府主体责任，旨在从源头上控制债务增量。其中严控新建的政府投资类项目主要包括地方高速公路项目、棚户区改造项目、省级以下产业园区项目及部分市政基础设施项目等传统基建领域，且对于项目总投资完成率未超过50%的及完成率超过50%但存在重大问题的项目要求缓建或停建。同时，《管理办法》仍支持党中央、国务院决策部署明确要求实施及批准的重大政府投资项目、纳入国家“十四五”规划纲要、国家有关专项规划跨省、跨流域和用于保障人民群众生命财产安全的重大政府投资项目，这类项目仍可通过中央投资、财政资金等予以支持保障，同时可依法合规举债筹措资金。在审批管理方面，本次《管理办法》压紧压实了重点省级政府管理的主体责任，各重点省份的政府类投资将由省级发展改革委会同有关部门进行严格把关，报经省级人民政府同意后，按程序报送国家发展改革委组织开展提级论证。此外，重点省份地方债务风险降低至中低水平后，由国家发展改革委会同有关部门另行报国务院批准后调整相关政策。

《管理办法》提出重点省份要严控新建及规范在建政府投资项目，属于系列债务化债措施的细化，亦是在存量地方债务风险得以阶段性缓释后，债务增量控制具体措施的开始落地。进一步看，随着我国经济转为高质量发展阶段，基建投资对经济拉动的边际递减情况显现，重点省份基建投资乏力的同时亦产生较重的债务负担，与其GDP体量和社融增速有所不符，并面临地方债务风险较高，还本付息压力较大等问题。因此严控新增政府投资是当前重点省份切实防范化解地方债务风险的必要举措。

2023年债务化解继续延续“控增化存”的主基调。在经济下行压力加大、土地市场持续低迷等因素导致地方财政收支矛盾和债务风险加剧的背景下，针对债务化解的政策支持力度显著加大，尤其在7月中央政治局会议“制定实施一揽子化债方案”的指引下，以地方政府发行特殊再融资置换债和银行参与经营性债务置换为抓手，多部门联动加大存量债务化解力度；债务增量管控方面，国办密发的“35号文”进一步强调，各省份应根据当地GDP规模与社融增速进行债务管控，若债务规模超过GDP规模，债券增速超过当地社融增速，则债务只能用于借新还旧。同时，2023年底召开的金融街论坛年会上指出，严格控制新增政府投资项目是稳妥化解债务风险的其中一项。因此，此次《管理办法》的出台，属于系列债务化债措施的细化，是存量地方债务风险得以阶段性缓释后，债务增量控制具体措施的开始落地。此外，此次化债采用的超万亿特殊再融资债券发行将占用地方有关部门的债务限额，减少其他债务的新增空间，虽然限额的释放或重新分配已开启，但后续特殊再融资债券的加大续发将进一步挤压新增投资空间，这也从客观上限制了政府投资项目的新增。

基础设施建设投资对经济发展起到正面推动作用，支撑了地方的经济和社会稳定，具有良好的正溢出效应。根据国家统计局数据，过去几年国家基建投资规模大约保持17至18万亿元左右，主要包括交通运输、仓储邮政、电力、燃气及水的生产和供应、水利、环境和公共设施管理业以及新基建等。从承做主体来看，其中14至15万亿元为政府及国有企业，2至3万亿元由民间资本负责^[3]。增速方面，2018年以前，我国基建整体保持17%至19%左右的增速，2018年以后则因产业结构调整及地方政府债务结构调整等因素显著下滑至4%以下，2022年受益于疫情恢复及新兴产业发展成效显现等积极因素回升至9.4%。综合来看，固定资产投资(含基建投资)对GDP的拉动作用自2016至2018年开始进入边际递减阶段，2023年该情况有所好转。结合2022年数据分地区来看，重点省份中除甘肃、云南和青海外，其他省份的基建投资增速均高于GDP增速，其中辽宁、吉林、宁夏、天津和内蒙古两者之差处于10%以上，体现出基建投资对经济增加拉动较为乏力。

基建投资乏力的同时亦产生较重的债务负担。根据统计，过去十几年间，政府债务和平台债务占全部债务增量的接近一半，该数据2010年左右占比仅为1/4。平台企业以往作为地方政府职能的延伸，债务主要用于基础设施建设。从效益来看，传统的“铁公机”存在一定盈利，但亦存在较多亏损或短期内盈利无法覆盖成本的情况，城市基础设施及公共设施则收益十分有限，因此建设更多依赖于举债投资。此外，部分地区政府为追求政绩，盲目或过度投资，如贵州独山县和江西省吉水县等案例。债务规模攀升的同时带动利息支出快速增加。结合全市场发债平台企业的盈利能力来看，2022年净利润对利息支出的覆盖倍率不足0.3倍，期末存量资金理论上仅能够保障2年的利息支出，考虑用于债务本金和项目支出的储备之后，付息保障或更为紧张。^[4]在房地产持续低迷，地方财政吃紧以及融资渠道收紧的背景下，债务负担较重的省份若继续承担大规模的基建，或将对自身财政产生更大负荷。结合重点省份相关数据，2022年，12个重点省份的地方政府债务余额占GDP的比重最高超过80%，最低亦在30%以上，整体位于各省份前列；同时，除云南、广西和宁夏外，其他9个省份的2022年末地方债务余额同比增速均超过社会消费品零售增速，与其GDP体量和社融增速有所不符，面临地方债务风险较高，还本付息压力较大等问题。

本次重点省份严控新增及规范政府投资项目体现出中央化债的决心，旨在限制政府投资支出，从源头上控制债务增量，短期内将对重点省份的经济发展产生一定影响；在政府投资受限的情况下，民间投资参与度将进一步提高，这也对平台企业与民间资本的新合作机制提出更高要求；传统基建项目将加速清退，虽利好平台企业投资减负，但需做好存量项目的处置工作，并警惕“处置风险的风险”；随着《管理办法》落地，部分平台企业或将面临地位边缘化的风险及更大的存量债务滚续难度，但同时也将倒逼平台企业加速推进转型。

本次重点省份严控新增及规范政府投资项目体现出中央化债的决心，旨在限制政府投资支出，从源头上控制债务增量，短期内将对重点省份的经济发展产生一定影响。

本次《管理办法》旨在限制重点省份的政府投资支出，从源头上控制债务增量，体现出中央化债的决心。传统基建作为基建投资的主要构成部分，项目量的下滑将在短期内对重点省份的经济发展产生一定不利影响，但影响或相对有限。一是本次严控政府投资的政策依然是有保有压，未完全采取“一刀切”，“三大工程”、灾后重建等重大政府投资项目不在严控范围，仍可通过中央投资、财政资金等予以支持保障，同时可依法合规举债筹措资金，这也为重点省份的政府类投资留有一定的增量空间；二是本次重点省份的投资项目审批权限将上收至省级发展改革委会同有关部门进行严格把关，再报经省级人民政府同意后，按程序报送国家发展改革委组织开展提级论证。审批权限上移将压紧压实各重点省级政府主体责任，便于其在全省角度合理审批及分配投资项目，建立新的投资清单及防风险长效机制，从而有效平衡化债和基建投资拉动经济之间的关系。

在政府投资受限的情况下，民间投资参与度将进一步提高，这也对平台企业与民间资本的新合作机制提出更高要求。

在重点省份政府类投资受到限制后，民间投资的参与度将进一步提高，并有望对区域投资的缺口形成一定补充。在国民合作领域方面，包括“三大工程”等在内重大政府投资项目势必会创造诸多双方合作的新机会，同时民营资本带来的市场专业性、灵活性甚至可能的新资金渠道也利好政府投资项目的推动，但如何厘清政府投资及民间投资的边界、如何确定投资的控制权和收益权的分配、如何把控市场化运作的风险、如何保障民间投资的利益并调动其参与积极性等，都是接下来这些重点省份的平台企业需要面对的挑战。

传统基建项目将加速清退，虽利好平台企业投资减负，但需做好存量项目的处置工作，并警惕“处置风险的风险”。

本次《管理办法》明确了政府投资项目应当缓建或者停建的范围，此举将加速清退重点省份的传统基建项目，利好平台企业投资减负，无效或低效投资也将大大减少，但需警惕“处置风险的风险”。受存量项目停滞或暂缓的影响，平台企业前期投入的资金回收将面临较大的不确定性，并或将出现金融债权悬空的情况。因此，平台企业需做好存量项目的处置工作，涉及到优化建设方案、压缩投资规模或缓停建项目善后，均需做到合法合规及稳妥处理。此外，从中长期来看，重点省份地方债务风险降低至中低水平后，地方政府财力承压将有所缓释，平台企业的政府类代建回款或将有所改善。

随着《管理办法》落地，部分平台企业或将面临地位边缘化的风险及更大的存量债务滚续难度，但同时也将倒逼平台企业加速推进转型。

本次《管理办法》中严控新增的项目清单涉及众多传统基建领域，部分平台企业短时间可能会面临基建业务无法开展或大幅减少的情况，其业务稳定性及可持续性将直接受到影响，甚至会面临平台地位边缘化的风险，同时政府投资项目的限制亦影响增量融资的实现，或将导致平台企业面临更大的存量债务滚续难度。但本次《管理办法》也为这类平台企业的转型指明了新的方向，就是在消化存量项目的同时，将有限的投资资源转向更符合国家要求的重大政府项目及领域，形成化债及投资的良性循环。

结论

重点省份要严控新建及规范在建政府投资项目，属于系列债务化债措施的细化，亦是在存量地方债务风险得以阶段性缓释后，债务增量控制具体措施的开始落地。进一步看，随着我国经济转为高质量发展阶段，基建投资对经济拉动的边际递减情况显现，重点省份基建投资乏力的同时亦产生较重的债务负担，与其GDP体量和社融增速有所不符，并面临地方债务风险较高，还本付息压力较大等问题。因此严控新增政府投资是当前重点省份切实防范化解地方债务风险的必要举措。本次重点省份严控新增及规范政府投资项目体现出中央化债的决心，旨在限制政府投资支出，从源头上控制债务增量，短期内将对重点省份的经济发展产生一定影响；在政府投资受限的情况下，民间投资参与度将进一步提高，这也对平台企业与民间资本的新合作机制提出更高要求；传统基建项目将加速清退，虽利好平台企业投资减负，但需做好存量项目的处置工作，并警惕“处置风险的风险”；随着《管理办法》落地，部分平台企业或将面临地位边缘化的风险及更大的存量债务滚续难度，但同时也将倒逼平台企业加速推进转型。

[1]包括天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏。

[2] 根据市场信息整理。

[3] 数据引用《张斌：基建投资的投融资转型》。

[4] 数据引用至中诚信国际发布的《基础设施投融资行业2023年政策回顾及影响分析》。