中诚信国际袁海霞等：关于商业银行参与政府性债务重组的思考与建议lg...

编者按：

近年来，政策多次强调防范化解地方政府债务风险，7月政治局会议表示要制定实施一揽子化债方案，在当前地方财力普遍承压下，化债的核心逻辑是通过以时间换空间、以低息换高息实现风险的软着陆，在近期各地加快发行特殊再融资债的同时，银行等金融机构也将在化债中发挥愈加重要的作用。但在银行参与政府性债务重组的同时，也存在损害银行经营指标、参与意愿不足等问题，因此有必要进一步完善相关制度，稳妥推进商业银行参与债务重组。《清华金融评论》策划专题约稿，中诚信国际研究院执行院长袁海霞应邀撰文，原文刊于《清华金融评论》2023年第10期。

导 语

银行等金融机构在各地化债中发挥着愈加重要的作用。根据中诚信国际估算，目前商业银行理论上可参与6万亿~10万亿元政府性债务的重组，但为避免引发道德风险，地方债务的化解仍须在压实地方政府主体责任的前提下谨慎寻求金融支持。本文提出了稳妥推进商业银行参与政府性债务重组的建议。

正 文

2022年底以来，政策多次强调防范化解地方政府债务风险，贵州、山东等地更是得到中央高度重视，国发〔2022〕2号、财预〔2022〕114号、银保监〔2023〕11号文件等为银行参与地方债务化解提供了政策支撑，银行等金融资源对化债支持力度或进一步加大。但为避免引发道德风险，地方债务的化解仍须在压实地方政府主体责任的前提下谨慎寻求金融支持，考虑到商业银行参与债务重组将对其经营等产生影响，且经济修复承压下银行承担较多稳增长任务，不建议大规模参与，须以局部为主谨慎开展。根据中诚信国际估算，目前商业银行理论上可参与6万亿~10万亿元债务重组，但由于监管指标下降空间有限、区域金融资源不均衡等，银行实际能参与化债的规模远不及测算。为稳妥推进商业银行参与债务化解，后续应从政策层面进一步完善相关保障，适当加大资金支持。笔者自2023年初起多次提到，央行可研究设立特殊专项计划为化债银行提供低成本资金支持，例如近期媒体报道的应急流动性工具（Special Purpose Vehicle，简称SPV）等；但同时银行化债也须注重风险控制，合理设计重组方案，避免风险传导及扩散。

一、商业银行参与政府性债务重组的可行性分析

近年来财政部多次提及稳妥化解存量地方债务，建立市场化、法治化的债务违约处置机制。在当前地方财力普遍承压的背景下，“以时间换空间”的债务展期及重组成为化解政府性债务风险的重要方式，银行等金融机构也在各地化债中发挥着愈加重要的作用。2023年以来，政策层面继续为金融机构参与化债提供支持，但在稳增长压力及道德风险掣肘下，地方债务化解仍须以压实地方政府主体责任为前提，商业银行大规模参与地方政府性债务重组的可行性较低。

（一）商业银行参与地方债务化解符合市场化化债的政策要求

商业银行参与地方政府性债务重组能在一定程度上缓解融资平台短期债务压力，降低流动性风险，符合政策对于市场化化债的要求。2016年国务院发文表示“地方政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，尊重市场化原则”；近年来财政部多次提及“建立市场化、法治化的债务违约处置机制”，鼓励以市场化手段化解隐债、进行债务违约处置，遵循公平公正的市场化原则、杜绝不当行政干预。从实践看，市场化方式化解地方债务的措施包括金融机构债务重组、国有股权划拨、用不动产投资信托基金（Real Estate Investment Trusts，简称REITs）净回收资金补充发起人流动资金、开展融资平台整合转型等。在当前地方财力普遍承压下，债务展期及重组逐步成为化解风险的重要方式，银行等金融机构在各地化债中发挥着愈加重要的作用。2022年针对贵州高质量发展的“国发2号文”提出“按照市场化、法治化原则，在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下，允许融资平台公司对符合条件的存量隐性债务，与金融机构协商采取适当的展期、债务重组等方式维持资金周转”，银行参与地方债务重组已成为“以时间换空间”化债思路下的重要方式，大致可通过国家开发银行牵头形成银团贷款、商业银行与企业自行协商等方式进行，缓解了融资平台债务压力。

2023年以来，政策层面继续为金融机构参与化债提供支持，并针对重点区域出台支持文件推动债务有序化解。1月时任银保监会主席郭树清接受采访时提出“有序开展地方政府债务置换，推动优化债务期限结构，降低利率负担”。2月习近平总书记在《求是》发表的重要文章《当前经济工作的几个重大问题》也提及“防范化解地方政府债务风险”“优化债务期限结构，降低利息负担”等。同月，原银保监会同中国人民银行联合制定了《商业银行金融资产风险分类办法》，规定“债务人未发生财务困难情况下，商业银行对债务合同作出调整的金融资产或再融资不属于重组资产”，为银行参与政府性债务重组提供了政策依据。近期，央行《二季度货币政策执行报告》表示，“统筹协调金融支持地方债务风险化解工作”，或表明银行将在后续化债过程中发挥更加重要的作用。此外，贵州、山东等重点区域防范地方债务风险等相关文件陆续出台，政策支持力度较大，推动地方有序化债。

（二）商业银行大规模参与政府性债务重组的可行性较低

稳增长压力及道德风险掣肘下，地方债务化解应以压实地方政府主体责任为前提，商业银行大规模参与地方政府性债务重组的可行性较低，须局部、谨慎推进银行参与。首先，银行等金融机构过多参与政府性债务重组易推升部分地方政府对于金融机构兜底化债的预期，或引发一系列道德风险，因此，地方债务化解的前提仍然是严格压实地方政府的化债主体责任，用好用足地方政府自身资源，再建立风险共担机制，合理利用金融资源，谨慎推进银行参与债务重组。其次，大规模参与政府性债务重组将对银行产生较大影响，使其经营指标在短期内恶化。考虑到实际的债务规模较大，若贷款置换在全国范围内展开，将对银行经营稳定性产生较大影响，仅从净息差的角度看，能够进行债务重组的极限规模也不足隐性债务总规模的10%。同时，银行贷款置换并未从根本上降低债务规模、消除债务风险，一旦发生大规模逾期，将导致经营指标进一步恶化。最后，银行参与政府性债务重组或对其他行业贷款产生一定影响，叠加经济修复承压下，银行承担较多稳增长任务，大规模推进债务重组可行性较低。银行参与债务重组需要在短期内新增资金发放贷款，贷款规模或加速扩张，但该部分资金仅用于高息债务置换，并未派生存款，或在一定程度上造成贷款增速与存款增速背离，导致银行负债缺口扩大；为补充资金，银行或加大同业存单发行力度，造成同业存单利率上行，银行负债综合成本难以下降，叠加置换贷款利率较低，为维护净息差稳定，其他行业贷款利率进一步下行或面临一定制约。同时，在经济修复承压、实体融资低迷下，银行也承担着较多稳增长任务，大规模推进债务重组可行性较低。

二、商业银行可参与政府性债务化解的理论空间测算与实际制约

综合考虑商业银行的资本充足率、拨备覆盖率、净息差等各类监管指标，商业银行最大或可参与6万亿~10万亿元政府性债务重组。但考虑到上述监管指标下降空间有限，部分银行如国有大行承担的稳增长、促基建等其他低息贷款任务较重，叠加部分区域债务风险与当地银行资源较不匹配，商业银行能够参与政府性债务重组的实际规模或远小于理论测算。

（一）综合考虑资本、经营效益等，商业银行最大或可参与6万亿~10万亿元债务重组

从银行资本规模考虑，主要调整资本充足率和拨备覆盖率，估算商业银行最多可置换约10万亿元政府性债务。银行参与债务重组大致可分为两种情况：一是债务展期，通常指对本银行贷款期限进行延长，不涉及新增资金，无须调整资本充足率和拨备覆盖率；二是债务置换，即将企业原有债务（含银行贷款、非标等）置换给原有债权人以外的其他银行，则需新的债权银行在短期内筹集大量资金置换债务，若不考虑外部融资，或可通过调整资本充足率和拨备覆盖率推动债务置换。从拨备覆盖率看，假设国有大型商业银行、全国性股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行的拨备覆盖率分别由2022年底的245%、214%、192%、143%下降至130%左右，不良贷款余额保持2022年底规模不变，则可释放增量资金约2.2万亿元。从资本充足率看，2022年底，国有大行、股份制银行、城农商行资本充足率分别为18%、14%、12%，根据监管要求，我国系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不得低于11.5%和10.5%，假设商业银行资本充足率下降到11%，大概能释放出8.1万亿元资金，因此下调拨备覆盖率和资本充足率共计可释放约10.4万亿元资金置换债务。

从银行性质看，调整拨备覆盖率和资本充足率所释放的资金主要以国有大行及股份制银行为主，资金规模分别为7.8万亿元、1.8万亿元，占比分别为75%、17%，其他银行尤其是农商行占比较低。同时，上述估算均是基于国家金融监督管理总局公布的商业银行整体数据，若以A股上市银行为样本测算，最多可释放约10.3万亿元资金，占总规模的99%以上，在一定程度上表明上市银行尤其是大型银行整体资质较好，资本较为充足，或可深度参与债务置换；而部分中小银行由于自身风险较高、规模受限，须谨慎参与债务置换。

从银行经营效益考虑，主要降低净息差和资产利润率（Return On Assets，简称ROA，又称资产净利率），估算商业银行最多可参与约6万亿元债务。银行参与债务重组本质是将短期限高息债务置换为长期限低息贷款，无论是银行本行的贷款展期，还是置换其他债务，均会损害银行经营效益指标。本节假设用于债务重组的银行资金成本为0，实际中考虑资金成本，银行可参与的债务重组规模或有所下降。根据《金融机构合格审慎评估标准（2023年版）》，当商业银行ROA≥0.50%、净息差≥1.80%时，该项考核可得100分。从上市银行来看，2022年净息差约为1.93%，ROA约为0.83%。以上市银行为样本，假设净息差降至1.8%、ROA降至0.5%，且债务成本下降3个百分点，估算商业银行最大可参与的债务重组规模约为6万亿元。从银行性质看，仍以国有大行、股份行为主，可参与债务重组的资金规模分别为3万亿元、2.5万亿元，占比分别为50%、43%。

（二）银行可参与化债规模“东多西少”，中西部银行资源与风险存在错配

经济财政实力较强省份可参与债务重组规模较高，东、西部均值相差约5000亿元。商业银行理论参与债务重组规模以全国性银行、区域性银行合计释放资金估算，但由于数据可获得性存在差异，全国性银行释放资金以各地资产分布占比简单估算，区域性银行以具有公开数据的城农商行为例进行测算。从可参与重组规模看，东部地区可参与债务重组规模较高，东部地区各省份均值约6500亿元，其中广东、北京、江苏、上海、浙江等经济财政实力较强的地区居全国前列、可参与重组规模均超8500亿元。同时，西部地区金融资源相对较弱，各省份商业银行可参与债务重组规模均值仅有约1500亿元，其中宁夏、青海、西藏等地均不超500亿元。中部、东北地区各省可参与债务重组均值分别为2600亿元、1700亿元，也远低于东部地区。从银行类型看，各省银行参与债务重组以全国性银行为主，规模占比在九成以上，广东、北京、江苏、上海、浙江等发达地区占比较高。从城农商行看，东部地区城农商行资源较为丰富，占全国城农商行可参与重组规模的80%；其次为西部地区，城农商行可参与债务规模占全国的13.7%；中部和东北地区城农商行资源较少，占比分别为4.4%、1.9%，尤其是东北地区，区域内城农商行各省均值不足百亿元。

从对债务覆盖能力看，部分中西部省份债务风险较高，银行资源与风险存在一定错配，覆盖能力偏弱。结合隐债情况看，中部、西部地区各省份银行可参与债务重组规模占隐债比例均值分别为20%、35%，远低于东部、东北地区63%、97%的水平。其中，云南、陕西、四川、湖南、贵州等地，广义债务率处于较高水平，但省内银行可参与债务重组规模占区域隐债比例仅有10%左右；而安徽、青海、湖北、河南、四川、广西等地，城农商行可参与债务重组规模占比不足1%。若进一步考虑净息差等经营效益指标，部分中西部省份城农商行整体或达不到净息差不低于1.8%或者ROA不低于0.5%的要求，或无法腾挪足够资金支持债务化解。

（三）商业银行参与债务重组面临三大制约，实际规模远小于理论测算

根据中诚信测算，综合考虑资本充足率、拨备覆盖率、净息差等，商业银行或可参与6万亿~10万亿元债务重组，但实际上商业银行化债面临监管指标调降空间有限、区域资源分布不均衡、优质银行参与意愿不足三大硬性约束，可参与的债务规模远低于上述测算。

第一，保持银行业稳健发展前提下，拨备覆盖率短期难以大幅调降、资本充足率等指标下降空间有限，商业银行能够参与的规模远低于上述测算。2022年4月，国务院常务会议提出“鼓励拨备水平较高的大型银行有序降低拨备覆盖率”；随后，原银保监会表示“鼓励拨备较高的大型银行及其他优质上市银行将实际拨备覆盖率逐步回归合理水平”，或表明目前我国拨备覆盖率相对较高，具备一定的下降空间。但考虑到拨备覆盖率的调降并非一蹴而就，在保持银行稳健经营的前提下更可能的路径是“有序降低”，因此短期内通过降低拨备覆盖率释放的资金将小于上述测算的2.2万亿元水平。从资本充足率看，该指标是衡量银行风险承受能力及金融稳定性的重要参考依据，出于银行系统性风险考虑，大多数银行的资本充足率基本不可能下降到监管临界线左右，由于指标调整难度较大、压降幅度有限，通过调整资本充足率释放资金也较为有限。因此，在不考虑新增银行资本的情况下，仅依靠银行内部腾挪空间，可参与债务重组规模或远低于上述测算。

第二，银行资源分布与区域债务风险呈非对称性，弱区域通过银行贷款置换化解债务难度相对较大。全国性银行资源主要集中于经济财政实力较强的省份，其中广东、北京、江苏、上海、浙江五省市资产占比超过五成，高于上述地区隐性债务合计比例；部分西部省份，如贵州、广西等，全国性银行资产及网点分布均较低，且与发达地区相比，其城农商行资质也相对较差，对债务化解贡献或较有限。从风险来看，西部地区部分省份风险较高，尤其是贵州。在部分弱区域银行资源较少但债务规模较高、风险较大的背景下，通过银行进行债务重组的难度较高，是推动银行贷款置换进一步开展的另一重硬性约束。

第三，部分地区债务风险高，优质银行深度参与意愿不足，重组博弈难度较大。债务重组本质上是将风险从企业向商业银行进行转移，短期内商业银行监管指标会有所恶化。因此，部分资质相对较差的银行或难以承受债务重组带来的利润损失及不良风险，优质银行或更具备参与贷款置换的能力。但同时，对于部分债务风险相对较高地区而言，银行贷款置换意味着其未来要承担更高风险，且存在超长时间展期、大幅压降利率的可能，盈利需求及风险考虑下商业银行深度参与债务重组意愿或不足，叠加地方政府对优质全国性银行协调能力相对较弱，重组博弈难度较大。此外，政府性债务涉及范围广且程度深，尤其是弱区域，债务重组往往需要涉及多家商业银行，协商时间或较长，会进一步加大博弈难度。

三、关于稳妥推进商业银行参与政府性债务重组的建议

在压实地方政府化债主体责任的前提下，商业银行参与化债应遵循非必要不推进的原则，以风险相对较高、债务滚续更为承压的地区为主谨慎开展，可选择具有一定收益的债务类型，减少与化债资金成本的错配及银行经营风险。同时，政策层面应进一步完善制度保障，适当加大资金支持。此外，银行自身也应注重风险控制，审慎考虑是否参与化债，并合理设计重组方案，避免风险传导及扩散。

（一）银行参与化债须在压实地方政府责任及非必要不推进等前提下，以局部为主谨慎开展

由于地方政府性债务规模较高而银行资金较为有限，且全国性推广对银行影响较大，也易产生道德风险，因此商业银行参与债务重组应在局部区域谨慎、有序推进，选择风险较高区域且具有一定重要性、收益性的债务进行重组，将有限的资金用到“刀刃”上。一方面，须在压实地方政府化债主体责任的前提下，重点支持部分流动性更为承压区域的债务重组。对于自身能够较好地实现债务滚续的区域，须依靠地方政府自身进行化债；对于债务风险较高、面临较大流动性问题的地区，如山东、贵州、天津、湖南、重庆等，以及财政经济实力较弱，依靠自身难以化债的地区，如辽宁、黑龙江等，银行资金可予以重点支持，避免流动性及财政资金周转问题而引发的区域性、局部性风险传染及扩散。另一方面，考虑银行资金成本及监管要求，债务重组类型或须具有一定收益。根据测算，若承担5万亿元（约占隐债规模的10%）债务重组，并假设原债务成本为7%，那么在满足净息差不低于1.8%、ROA不低于0.5%的前提下，最低发放贷款利率为3%，若进一步考虑银行资质差异，部分地区最低利率或高于3%。因此，商业银行参与债务重组可优先选择信用资质相对较好且具有稳定现金流的企业或项目，例如交通、水利等领域的债务，即使置换风险较高、项目收益相对较低的债务，也应注重置换规模及风险控制，切勿过度影响银行日常经营。

（二）完善制度保障加强银行资源协调，适当加大资金支持力度

目前商业银行参与债务重组面临参与意愿不足、银行资源与区域债务风险不匹配等制约，仍须更高行政级别甚至中央层面进一步完善相关制度保障，协调银行等金融资源以推动地方债务化解顺利进行。中央层面，可针对重点区域进一步出台支持降息展期等相关文件，为地方债务化解提供良好的政策环境，引导全国性银行资金予以适当倾斜；地方层面，各级政府也须进一步摸清区域债务风险及可动用的银行资源，并以此为基础完善化债具体措施，在不引发银行风险的前提下，协调当地银行积极参与债务重组，推动债务化解进程。同时，银行参与债务化解需要较为充足的资金支持，后续或须进一步出台相关政策为商业银行提供长期稳定的低成本资金来源：一是研究发行政府债券补充化债银行资本金的可行性。一方面，可适当扩大专项债补充银行资本金范围，将部分参与债务置换但面临资本约束的银行纳入专项债支持范围；另一方面，可参考特别国债1998年首次新发用途，增发特别国债为化债银行提供资本金。二是探索建立相关专项支持计划的可能性。近期媒体表示央行或将设立应急流动性金融工具（SPV），由主要银行参与，并通过这一工具为城投提供低成本、长期限流动性支持，政策层面对化债资金支持力度或将加大。事实上，笔者自2023年初起多次提到，央行可研究设立特殊专项计划为化债银行提供低成本资金支持：一是参考保交楼贷款支持计划或小微企业贷款支持工具，以先贷后借的方式为商业银行提供低息甚至免息资金，商业银行在进行贷款置换后，向央行申请资金支持，对于符合要求的贷款，央行予以一定比例资金支持。二是对于参与重点区域存量贷款展期的银行，可研究按展期贷款的固定比例（参考普惠小微企业贷款延期支持工具可设置1%）予以激励的可行性，从而提高银行参与积极性，并在一定程度上维护银行经营的稳定性。三是持续为地方债务风险化解提供低利率环境。若整体利率较高，银行或面临更大的负债成本约束，以低利率贷款置换高利率债务的意愿及能力均不足，即使部分优质银行能够参与债务置换，对其经营损害也较大，不利于长期稳定健康的发展。因此，须持续为债务重组创造低利率环境，或通过继续引导降低银行存款利率、降低政策利率等，为贷款置换提供更多空间。

（三）审慎选择银行并合理设计重组方案，部分弱资质平台债务重组可由政策性银行等大行牵头

银行参与地方债务化解的本质是将短期限高息债务置换为长期限低息贷款，从长期看基本可实现保本微利，但短期内对银行的资金规模、经营效益等均会产生较大影响，造成银行的相关监管指标进一步恶化，部分银行由于资本不足、净息差压力较大等，或不能深度参与债务重组，如陕西、河南、甘肃等地，仅考虑上市城农商行净息差，几乎没有可动用的银行资源。出于金融系统稳定性考虑，须审慎选择商业银行参与债务重组，以优质银行作为化债主力。具体而言，对于现金流较为稳定、资质相对较好的企业，可由国有大行、股份行、优质区域性银行与企业单独推进债务重组，就当前债务进行展期或置换；对于风险相对较高但具有区域重要性的企业，可由政策性银行或国有大行牵头，以银团形式进行债务重组，避免债务风险集中而引发银行经营危机的可能性。同时，须在防风险的前提下根据企业特点设计重组方案，合理安排企业还款防范偿付风险，考虑到当前企业资金压力较大，可采用“先低后高”的还款模式，即在偿付期限内，约定初期设置较低的还贷金额，后期还贷金额逐步增加直至按时足额还清；对偿付风险较大、可能形成关注类或不良类贷款的企业，须持续监测企业经营及还款能力，并提前做好预案。此外，必要时可建立针对债务重组的贷款风险补偿机制，即若参与债务重组的资金发生损失，可通过偿债基金、财政补贴等方式，对发生损失的部分予以适当补偿，如可设定对重组贷款损失的1%~3%予以补偿，提高商业银行参与积极性的同时有效降低银行不良风险。

（袁海霞为中诚信国际信用评级有限责任公司研究院执行院长、财政部政府债务咨询专家；汪苑晖为中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副总监；王晨为中诚信国际信用评级有限责任公司研究院研究员。原文刊登在《清华金融评论》2023年第10期总第119期。）